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La question syrienne, symptôme du désarroi de la diplomatie française

 

La crise internationale déclenchée par l’utilisation de gaz chimiques dans la banlieue de Damas le 21 août dernier aura connu deux tournants majeurs, le refus de la chambre des communes d’une intervention armée du Royaume-Uni en Syrie et la proposition russe de placer le potentiel chimique syrien sous contrôle international pour le détruire. Dans les deux cas, malgré les positions de circonstance, l’isolement diplomatique de Paris a été patent. Placée d’abord dans la position inhabituelle d’être le seul véritable allié de Washington, la France a ensuite été abandonnée par celui qu’elle soutenait, une première fois lorsque le président Obama a décidé de consulter le Congrès, une deuxième fois lorsque les Etats-Unis ont saisi au vol la proposition russe.

Malgré son opinion publique majoritairement défavorable à un engagement militaire, malgré la tiédeur des autres dirigeants européens, malgré la tradition française de rechercher une politique de l’équilibre comme cela avait été le cas avec le refus d’intervenir en Iraq, le Quai d’Orsay s’est lancé à corps perdu dans le soutien à la politique la plus intransigeante. Rien, tout à coup, n’a semblé plus urgent que de bombarder la Syrie. Les objectifs restaient imprécis, tant sur le plan politique que militaire ; une seule certitude : il fallait frapper.

Cette position radicale et maintenant désavouée par nos partenaires, sans lesquels nous ne pouvons agir, mérite qu’on s’y arrête, car elle révèle certains dysfonctionnements de notre outil de politique étrangère. Ces difficultés sont anciennes. Déjà, elles étaient apparues au grand jour, notamment lors de l’intervention en Libye, durant laquelle le Quai d’Orsay s’est montré singulièrement absent.

Il faut bien sûr prendre en considération l’atrocité du conflit qui se déroule dans ce pays. On peut comprendre que la France, après la constatation de tant de massacres et de destructions, face à l’utilisation d’armes chimiques dont elle combat l’emploi et la prolifération, ait souhaité exprimer avec vigueur son indignation. Il est plus difficile d’expliquer en revanche l’absence de politique lisible vis-à-vis de la Syrie depuis le début de la guerre civile, il y a deux ans et demi. Sans revenir sur le détail de nos prises de position, elles se sont caractérisées par deux attitudes principales : la rupture de tout lien de communication ou d’échange avec le pouvoir en place, le soutien à une opposition peu crédible, mais un soutien irrésolu, non par souci de la souveraineté syrienne ou dans la volonté de ne pas ajouter de la violence à la violence, mais par peur de voir se retourner contre nous les armes que nous pourrions livrer.

Cette ligne politique sans consistance résulte de divers facteurs structurels qui sont au cœur d’une véritable crise de notre politique étrangère.

1.- Le désintérêt du politique pour le Quai d’Orsay et la fermeture sociologique du corps diplomatique

Depuis une dizaine d’années, le ministère des Affaires étrangères ne semble plus occuper la place essentielle qui lui revenait parmi les départements ministériels régaliens. Après le départ de Dominique de Villepin en mars 2004, il a fallu attendre le début de l’année 2011 pour revoir une personnalité politique de premier plan devenir ministre des Affaires étrangères, en la personne d’Alain Juppé. Certes, avec la constitution de 1958, le rôle de l’Elysée est essentiel dans la conduite des relations extérieures de la France. Mais l’affaiblissement politique du ministère semble avoir eu comme conséquence une moindre influence de ses analyses et de ses avis dans la prise de décision au plus haut niveau de l’Etat. Ce fut flagrant dans les dossiers libyens et maliens. Avec la Syrie, le Quai d’Orsay a semblé au contraire vouloir revenir en force dans le jeu institutionnel, avec un ministre dont le volontarisme a été à la hauteur de son absence des affaires précédentes. La fébrilité et la maladresse des interventions du ministre semblent indiquer la désorganisation durable des services ou l’insuffisante prise en compte de leurs travaux par le cabinet.

Ce Quai d’Orsay affaibli est également miné par la grande fermeture du corps diplomatique à tout ce qui lui est étranger. L’administration compte de nombreux experts des relations internationales, dans de nombreux domaines, les transports, l’environnement, la défense, la culture, la recherche ; de nombreux universitaires sont des spécialistes reconnus des relations internationales ; les entreprises emploient aussi des spécialistes de ces domaines tout comme les organisations internationales et les organisations non gouvernementales. Or, les chances pour ces experts de mettre leurs compétences au service de notre outil de diplomatie sont quasiment nulles tant le corps diplomatique se montre parcimonieux à accorder des détachements entrants. Le risque d’une telle fermeture, d’un tel repli sur soi est la constitution d’une caste aux codes établis, au recrutement restant partiellement endogame malgré les concours de la fonction publique. Qui dit caste dit immanquablement difficulté à se remettre en question, à renouveler les approches, à sortir des sentiers battus, et cela malgré l’excellence des individus. Le phénomène n’est pas concentré au ministère des Affaires étrangères et il est notable dans l’ensemble des grands corps de l’administration mais au Quai d’Orsay, il y atteint un paroxysme.

2.- Le manque d’intérêt pour l’expertise et pour la prospective

Malgré la création d’organismes dédiés à cette fonction au ministère des Affaires étrangères (centre d’analyse et de prospective devenu direction de la prospective devenue centre d’analyse, de prévision et de stratégie) ou au ministère de la Défense (délégation aux affaires stratégiques), malgré de nombreux rapports et réflexions sur le sujet, malgré les déclarations d’intention, la fonction prospective ne parvient toujours pas à s’imposer au sein de l’appareil d’Etat français. Les structures existent, avec des moyens parfois conséquents, mais elles sont souvent mal employées. Elles ont besoin de l’appui politique pour exister mais souvent au prix de leur indépendance vis-à-vis de l’urgence du court terme et de la nécessité d’organiser les rencontres internationales, de préparer les entretiens, de formuler les éléments de langage. Dans l’affaire syrienne, la France n’est bien sûr pas dépourvue d’expertise sur le pays et sur la région. De nombreux chercheurs universitaires travaillent sur ce terrain ; un institut français, l’IFPO, a pignon sur rue à Damas depuis des décennies ; la France, ancienne puissance mandataire, nourrit des liens multiformes avec les Syriens et des réseaux d’information variés. Il semble pourtant qu’aucun scénario crédible et nuancé n’ait été dressé depuis plus de deux ans. Il est en tout cas certain qu’aucun gouvernement n’a su réellement profiter des connaissances internes à son administration ou venant de l’extérieur pour déterminer sa feuille de route. Les positions françaises se manifestent par leur dogmatisme et leur manichéisme alors que nous disposons d’une information large et connue sur la réalité syrienne. Cela coïncide, faut-il s’en étonner, avec la disparition de la direction de la prospective du Quai d’Orsay et la dissolution de la délégation aux affaires stratégiques du ministère de la Défense dans une entité plus vaste où sa voix originale risque de ne plus se faire entendre.

Cette absence de prise en compte des données prospectives par les décideurs est-elle la conséquence d’une méfiance vis-à-vis de la recherche considérée toujours comme trop fondamentale, trop académique pour pouvoir être utilisée dans l’action ? C’est en partie vrai mais cette attitude découle avant tout de l’urgence dans laquelle tout travail semble devoir désormais s’accomplir.

3.- Le primat de l’événement et de l’immédiateté

D’urgence en urgence, l’appareil diplomatique français ne parvient plus à réfléchir à moyen terme et à mener des réflexions de synthèse. Dans le cas de la Syrie, les simples questions de savoir ce que sont nos intérêts dans le pays, dans la région ne sont plus articulées. D’où un attentisme d’ensemble, des solutions partielles et une débauche d’énergie concentrée sur les semaines où les medias internationaux portent leur attention sur telle ou telle crise. Le ministère des Affaires étrangères ne peut plus être alors qu’un ministère de la parole, en réaction au fil des heures aux informations provenant de la presse et de nos ambassades.

La volonté de demeurer une puissance agissant dans l’ensemble de la sphère des affaires internationales et dans toutes les zones géographiques accroît cet effet de dispersion et de vacuité du discours français.

Plus encore, il apparaît nécessaire de s’interroger sur la définition de quelques principes d’action propres à la France. Quelle doit-être notre originalité dans le jeu international ? S’il s’agit simplement de défendre nos intérêts, nous sommes à l’aune des autres nations. Si c’est pour prôner un universalisme sans fondement et sans moyen de nous faire entendre, autant s’abstenir et laisser le rôle aux Etats-Unis. Nous proposons en revanche que la France se ressaisisse de la question de la paix, qu’un des axes prioritaires de son action diplomatique soit précisément le rétablissement de la paix, par un effort de médiation et par la volonté d’user de toutes les voies ouvertes pour cela. S’il nous reste quelques attributs de puissance, mettons-les au service de l’apaisement des relations internationales plutôt que de souffler sur les braises. Cela ne veut pas dire qu’il ne faut jamais brandir ou utiliser la force ; cela veut simplement rappeler quel doit être l’objectif principal de notre diplomatie : protéger les intérêts de la France ; mettre sa puissance et son action au service de la paix, catégorie bien plus tangible et immédiate que la défense des droits de l’homme. Laissons-les aux Américains.

4.- Le refus de la négociation et la séduction du recours à la force

Ce qui reste frappant, enfin, dans l’affaire syrienne, comme dans les dossiers libyens ou iraniens, c’est la volonté de ne pas parler avec ceux que l’on considère, à tort ou à raison, comme ses adversaires. Cette posture, relativement nouvelle dans les relations internationales où même en période de conflits armés la discussion s’est souvent poursuivie, a le désavantage pour celui qui la pratique de le couper de toute source d’information de première main et de le placer directement en position de confrontation. La diplomatie a pourtant inventé au cours des siècles de nombreuses manières de marquer son mécontentement et une gradation subtile dans les sanctions à appliquer à un Etat vis-à-vis duquel on souhaite signaler son éloignement. Ainsi, plutôt que de fermer immédiatement une représentation diplomatique et de se priver de tout canal direct de contact, peut-on réduire sa présence à quelques individus voire à un seul chargé d’affaires, qui reste malgré tout au cœur des événements dans une relation officielle, certes amoindrie, avec l’Etat qui l’agrée.

Ne pas avoir recours à ces usages diplomatiques revient à privilégier systématiquement des solutions militaires et cela de plus en plus tôt. Souvenons-nous, lors de la première guerre du Golfe des longues tractations précédant les résolutions décisives au conseil de Sécurité. Plusieurs mois avaient été nécessaires pour finalement autoriser la coalition à intervenir et il avait alors fallu que beaucoup d’options se soient effondrées pour que la guerre paraisse devenue nécessaire. Aujourd’hui, le discours a considérablement évolué. Au nom des concepts ayant fleuri autour de la notion d’intervention humanitaire, au nom des expériences récentes ayant forgé dans les armées des doctrines propres à ces types de conflits, le passage à la force ne semble plus devoir attendre et, dans le cas syrien, on voit le ministre des Affaires étrangères discuter presque des modalités d’un soutien armé aux rebelles ou d’un bombardement ciblé plutôt que de réfléchir aux issues politiques à construire. Dès lors, dans un monde où les diplomates ne parlent plus que de guerre, toutes les surprises sont permises comme celle de la Russie offrant au monde une proposition de sortie de crise politique. On voit là comment de terrorisme en contre-prolifération, d’arc de crise en posture sécuritaire, la France, comme les autres puissances occidentales, semble développer un rapport au monde fondé d’abord sur la lutte et le conflit, armé si possible. La coopération semble avoir disparu du champ sémantique des diplomates tout comme la médiation et les négociations. Il est évident que cette posture, sans rapport avec notre puissance réelle et avec nos intérêts, risque de nous conduire à un isolement croissant et à une dangereuse incapacité à agir.

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